非ドメイン(ワークグループ)環境では、RDS CAL のユーザー CAL は使用できません(ユーザーをドメインアカウントで追跡するため)。
Set up RD licensing across domains forests or workgroups - Windows Server | Microsoft Learn
「We can use ONLY Per Device CALs in a work group environment. So, you should install only Per Device CALs on RDS licensing server.」
接続ブローカーを使用せずに RDS 役割サービスをインストールする - Windows Server | Microsoft Learn
「ワークグループ サーバーを使用している場合は、デバイスごとの CAL を使用する必要があります。」